欧盟国家控制固定点源大气污染的政策工具及启示

发布时间：2024-01-19 17:14:35| 来源：乐鱼平台登录

  我国的节能减排和大气污染防治政策取得了一定的成效，但近期在京津冀、长三角等地区出现的雾霾天气说明我们国家大气污染情况依然严峻。雾霾天气产生的根本原因为固定点源和流动源污染气体的排放，其中热电、化工、钢铁等工业公司排放的废气是固定源大气污染的大多数来自。本文重点介绍了欧盟国家防治固定点源大气污染的主要政策工具,分析了近年来我国控制固定点源大气污染的政策及其效果，在比较各类型政策工具的特点和适用条件的基础上，提出了欧盟国家政策对我国控制大气污染的启示及未来我国政府可能采取的政策选择。

  本文系国家自然科学基金项目“基于煤炭坑口价格的矿产资源定价及价值补偿机制研究”(项目编号:71040002)的阶段性成果。

  ［摘要］我国的节能减排和大气污染防治政策取得了一定的成效，但近期在京津冀、长三角等地区出现的雾霾天气说明我们国家大气污染情况依然严峻。雾霾天气产生的根本原因为固定点源和流动源污染气体的排放，其中热电、化工、钢铁等工业公司排放的废气是固定源大气污染的大多数来自。本文重点介绍了欧盟国家防治固定点源大气污染的主要政策工具,分析了近年来我国控制固定点源大气污染的政策及其效果，在比较各类型政策工具的特点和适用条件的基础上，提出了欧盟国家政策对我国控制大气污染的启示及未来我国政府可能采取的政策选择。

  2012-2013年，我国大部分地区特别是京津冀、长三角、珠三角和其他加快速度进行发展城市群区域出现了大规模、长时间的雾霾天气。造成大面积雾霾天气的根本原因是大气污染排放的增加和自然界自净能力的减弱。雾霾主要由二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物（以下简称PM）组成，其中PM既是一种污染物，又是重金属、多环芳烃等有毒物质的载体。城市有毒颗粒物的来源主要有汽车尾气、工业排放的废气以及建筑施工工地和道路交互与通行产生的扬尘。现阶段，我国减少雾霾天气的根本措施是减少大气污染排放，即减少流动点源和固定点源污染气体和PM的排放。固定点源大气污染作为减少排放控制的一个重要组成部分，其政策工具研究具备极其重大的意义和价值。本文将重点分析欧盟国家控制固定点源大气污染（工业大气污染）的政策工具选择及对我国的启示。

  目前，欧盟国家普遍采用的控制大气污染排放的政策工具包括：（1）环境的直接规制政策，包括公共产品的直接供应、技术规制和执行规制；（2）可交易许可证；（3）税收；（4）补贴、押金退款方案及退还的费；（5）产权、法律工具和信息政策。每一种政策工具均有其适用性和局限性，每个国家会根据各自的经济发展阶段、政治经济体制、生态和科技发展现状以及社会文化等因素，选择一种或多种政策组合。

  技术规制，也称为最实用技术、无额外成本的最可行技术和最可行控制技术规制。技术规制最显著的特点是应用起来最简单，技术规制要求技术本身需在合理成本的基础上明显降低污染。

  政策使用的标准或条件：（1）技术与生态信息是复杂的。（2）关键知识只有在权威的中央层面才能得到，而在企业里却得不到。（3）企业对价格信号反应迟钝，而投资会产生长期的不可逆转的影响。（4）技术的标准化具有很多优点。（5）在可行的竞争技术数量不多的情况下，只要有，就是好的。（6）监控成本高：对排污进行监控是很难的，但对技术进行监控却很容易。［1］

  以上条件难以同时实现，但只要其中的某一项或几项符合，这一政策工具就能应用。例如对发动机强制安装催化式排气净化器合乎条件5和6，事实上，催化式排气净化器在减少排污量方面取得了成功，并在全球范围内大范围的应用，因此，也大幅度的降低了采用此设备的成本。这一强制执行的技术规制政策与非化石能源的组合使用，大幅度的降低了工业公司的大气污染物排放水平。

  技术规制的优点是，在掌握有关减少污染成本和损害成本的全部信息的情况下，管理者可以详细规定各种必要技术来实现福利最大化。

  它的缺点是，强制性的技术规制下，企业就没有选择的余地，也没有激励去开发更加清洁的技术。因此，可能会造成技术规制执行不力，或无法达到减少污染和排放的目标。

  执行规制是指对产品产量或排污水平强制实行某种限制的规制。在执行规制政策下，公司能够自主选择达到强制目标的排污方法，如减少产品产量、减少污染排放或选择更为清洁的生产技术等，这完全取决于工业公司的技术水平和减污成本。政策制定者通过为每家相关企业设置可允许的最大排污水平，来达到控制地区或行业整体排污总量的目的。

  执行规制的优点是，企业在采用何种方式削减污染上有一定的灵活性，有利于提升公司执行规制的积极性，使企业大大降低减排成本。

  它的缺点是，执行规制可能隐含信息需求腐败风险。为企业规定排污水平，可能会引起管理者向企业寻租。另外，监测企业排污量的成本是较为昂贵的，因此，大多数情况下，管理者会要求企业自行上报排污数据，从而造成数据不实。

  控制排污量或产出总量的一个合理途径是确定许可证或配额的总量，以适应环境或可持续产出收益的同化能力。在确定总量的同时，由于技术更新、交通发展和经济稳步的增长等因素的改变会造成企业排污量改变，因此，分配的许可证具有可转让性。由此产生的工具在污染管理上被称为可交易排污许可证（TEP）。［2］这种方法的实质是建立了新资源的财产权、生态系统同化力的份额或生态系统可持续租金产品的份额。

  可交易许可证优点是，在不增加污染总量的前提下，允许新建或扩建工业公司。企业有更多的自主权，可以消费、储备及交易排污权，以获得最大收益。

  它的缺点是，许可证或配额起作用的前提是使许可证具有财产权的特征，即持久性和可靠性。对固定点源大气污染水平和生态环境影响缺乏统一认识和估值给许可证制度的建立，及其持久性和可信性带来困难。此外，由于影响总排污量测量的因素很多，如不同地域、生态条件、社会经济发展状况、人口规模的变化以及气候和动态ECO潜在变化等，使得不断修订总排污量变得困难。

  目前，与大气污染相关的环境收费被政策制定者广为使用。最重要的包含以下几种形式：

  一是庇古税。在信息充分、追求社会福利最大化及产权明晰的经典假设下，大气污染的庇古税等于污染造成的生态和环境的边际损失，但由于环境的边际损失难以计算且边际损失随时产生一些变化，因而大气污染的庇古税较难征收。特别是对于发展中国家，过高的庇古税会导致部分企业倒闭，造成失业和政治不稳定，因此，一些国家采用了对污染者区别对待的方法。主要形式包括：（1）对削减污染进行大量投资的公司进行税收减免，例如英国的燃料税伸缩条款；（2）退还部分收费，对于采用减少排放技术和手段的企业，给予特殊的比例的税收返还，使得企业的环境损害边际成本小于中等水准，有利于税收政策的执行并对减污行为形成正激励；（3）对超限度污染者进行罚款，这种政策通常与技术规制和执行规制政策同时使用，对不履行减排义务的部分工业公司给予罚款，数额相当于企业削减污染的成本。

  二是指定用途的税费。经济学家通常认为环境税费应该纳入国家财政收入，其使用应在公共产品中公平分配，而非指定用途。但也有一些特例，如法国的硫磺排放、挥发性有机物和二氧化氮的税收均被制定用于污染企业的减污投资。

  三是投入物和产出物税收。在对大气污染排放水平很难测度或监测成本过高的情况下，监测排污企业的投入物和产出物水平成为一种较为可行的办法。投入和产出物税收是一种假定税收，即假定投入与产出物水平与大气污染排放水平同比率增加或减少，通过估算投入产出物多少就能大致确定征税水平，例如汽油税。

  税收方法是目前世界各国应用最为广泛的减排工具，环境税费通常与补贴和税收返还共同构成各国的环境税收组合工具。

  退还排污费方法（REP）是指排污者对污染支付费用，收益被退还到同一个污染者群体，不与支付的排污费成比例，但与另一种测量值如产出成比例。就整个社会而言，支付和退款的净效应为超过平均排污水平的企业向低于平均排污水平的企业付费。［3］使用REP机制削减污染本质上与庇古税相同，当被规制的公司数足够多时，研究表明，这样的形式可以为清洁技术的使用提供足够的激励。

  当技术规制与退还排污费的机制同时使用时，由于退款机制的存在，REP的平均成本低于庇古税的平均成本，因而较少得到企业管理者的，在减少污染方面也会有较好的效果。当技术规制不存在或减少污染技术没办法实行时，退还排污费的方法的平均成本要高于庇古税的平均成本。

  退还排污费机制的优点是：（1）如果将退还排污费设计成退款与产量成正比的方案，则这种方法类似于以产出为基础的排污许可证配置。［4］政策制定者可以在不考虑环境的产权（即环境权利属于污染者还是社会）的条件下，自由选择价格型或数量型工具。（2）REP机制与税收相比，具有运用上的经济性，即退还排污费的方案使得部分愿意通过采用清洁技术的公司能够得到退还的排污费，因而不会受到广泛，因而执行的政治成本较低。（3）对于不执行技术规制或执行规制的排污企业，环境管理者能够最终靠提高污染收费的方式来加强控制的力度，获得的惩罚性基金可用于给少排污企业更多的退还资金，这有利于形成越来越明显的激励效果。而这种做法本身不会增加工业公司的总成本。

  欧盟国家的工业部门大都同时采用规制和市场机制来限制大气污染物的排放。在此，重点介绍欧盟国家及英国在控制固定点源大气污染方面执行的主要政策。

  欧盟针对固定污染排放源立法主要有：《欧盟关于限制大型火力发电厂排放特定空气污染物质的指令》(1994，2001)、《关于从汽油仓库和从终端到汽油站运送过程中导致的挥发性有机物控制指令》(1994)、《关于限制在特定活动和设施中使用有机溶剂导致的挥发性有机物排放的指令》(1999)、《关于降低在特定液体燃料中硫含量的指令》(1999)、《废物焚化指令》(2000)、《关于国家特定空气污染物质排放最高值的指令》(2001)、《综合污染预防和控制指令》(2008)等。［5］

  欧盟各成员国之间已经基本达成共识，即希望能够通过区域性合作共同降低欧洲大陆的空气污染。为达成这一目标，欧盟建立了《成员国内环境监视测定网络和站点之间空气污染测量信息和数据交换指令》。通过这一系统，各成员国能够及时获得欧盟地区空气质量和污染物的相关信息，并以此作为制定大气污染防治政策的基础。

  欧盟各国针对酸雨和固定点源（即工业）大气污染排放的规制措施各具特点，最重要的包含以下措施：

  2．对工业公司采取强制性规制措施。例如对燃料油中的硫含量进行性能标准规定、设计强制执行的减污技术等。如欧洲理事会在1996年将轻燃料油中的硫含量减少到0.05%，将重燃料油的硫含量调整到0.5%。［6］

  3．能源或燃料油税。瑞典、挪威和丹麦对硫排放征收高税率，分别为3000美元、2100美元和1300美元，法国、瑞士和西班牙对硫排放征收的税收较低，均低于50美元。［7］瑞典的制造业中，石油燃料使用的减少是硫排放减少的根本原因，据统计由于征收燃料税而减少了30%的硫排放。［8］

  4．对二氧化硫、氮氧化合物以及可挥发有机物征税。1998年，法国对氮氧化合物和可挥发有机物的税收增加到每吨40美元，税收被用于奖励减少污染技术的研究与开发，在某些特定的程度上减少了大气污染物的排放量；意大利对大型电厂征收每吨100美元的税收用于减少大气污染物的排放。

  5．建立欧盟排放交易体系（EU-ETS）。欧盟排放交易体系（theEUemissionstradingscheme）是依据欧盟2003/87/EC号法令、利用“限额交易”原理，建立在企业层次上的温室气体排放交易体系，于2005年1月1日正式生效运行。EU-ETS包括了欧盟27个成员国，近1.2万个温室气体排放实体，主要涉及的领域有：电力、钢铁、水泥、玻璃、造纸、炼焦、炼油等行业。

  EU-ETS由三个阶段构成：第一阶段是2005-2007年，第二阶段是2008-2012年，第三阶段是2013-2020年。其中，第一阶段属于系统试运行、探索经验的阶段，第二阶段与《京都议定书》规定的承诺期相同。在前两个阶段，配额采取了自下而上的办法来确定，即先由成员国提出排放指标，然后再由欧盟综合权衡制定配额总量。同时，排放指标也主要是由成员国通过无偿的方式向其公司可以提供。2007年欧盟理事会提出了“20-20-20”的气候政策目标，即承诺到2020年，欧盟温室气体排放量在1990年基础上减少20%，可再次生产的能源在总能源消费中的占比提高到20%，能源效率提高20%。为了加速此目标的实现，2008年欧盟对EU-ETS进行了相应的修订，制定了于2013年开始实施的第三阶段内容，并对有关政策作了较大的调整，其中，涉及的方面主要有：（1）改革排放指标无偿分配的现状，逐渐扩大配额拍卖的比例；（2）配额制定权收归欧盟所有；（3）扩大EU-ETS的覆盖范围，除了前面已经提到的行业外，有更多的行业将被纳入到配额的限制范围，这中间还包括石油化学工业、炼铝工业，以及航空运输业等。

  根据欧盟的相关规定，对于受EU-ETS覆盖的行业或企业来说，它们事先必须要通过一定的途径得到相应的配额（即欧盟配额EuropeanUnionAllowance），然后才能在生产的全部过程中排放温室气体。配额就是企业获得的温室气体排放指标限额。在EU-ETS的第一阶段和第二阶段，企业配额的获得大多数都是无偿的。而根据新的安排，从2013年起，大约有50%的配额将用于拍卖，到2020年，有超过60%的配额将被拍卖。EU-ETS的核心就是欧盟配额的转让交易，若企业在一定期限内没用完其配额，那么，就能够最终靠EU-ETS出售其剩余部分的配额，反之，则一定要通过EU-ETS购买超指标排放部分的配额。

  为了应对气候平均状态随时间的变化和经济发展带来的资源与环境问题，“十一五”期间，我国已经采取了调整经济结构、转变经济发展方式、抑制高能耗产业、促进低碳能源发展等政策措施，在大气污染物减少排放方面取得了一定成效。目前，我国控制固定点源大气污染的主要措施仍然表现为工业公司的节能减排和淘汰落后产能。现阶段，我国控制固定点源大气污染物排放的主要政策包括：

  “十一五”规划期间，国家颁布了《国民经济与社会持续健康发展第十一个五年规划纲要》。《纲要》指出：“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。

  2013年4月，国务院常务会议会商通过了《节能减排“十二五”规划》(简称《规划》)，要求确保到2015年实现化学需氧量、二氧化硫排放分量削减8%，氨氮、氮氧化物排放分量削减10%的束缚性方针。会议要求工业公司采取以下措施减少污染排放：一要调整优化工业结构。防止高耗能、高排放行业过快增长，加快淘汰落后产能，改造晋升传统工业，调整能源消费结构，推动服务业和战略性新兴工业发展。二要强化主要污染物减排。加强电力、钢铁、水泥等行业污染物防治，推进大气中细颗粒污染物管理。此外，国家慢慢地增加大气领域的监测工作。环境保护部积极推动PM2.5纳入污染物减排统计、监测和考核体系，并承诺及时准确发布监测信息，引导社会公众主动参与，共同防护。

  “十一五”、“十二五”时期国家提出的大气污染物的排放水平及保障措施为我国控制固定点源大气污染提供了基础框架。

  2002-2012年，国家环境保护部出台了80项以上关于大气污染防治的法律和法规（表1），为实施大气污染控制工作奠定了坚实的法律制度基础。

  “十二五”期间，我国减少大气污染物排放相关的政策最重要的包含：（1）把结构减排放在更突出的位置，继续强化工程减排和管理减排。（2）进一步提升造纸、纺织、皮革、化工等行业的主要污染物排放标准。（3）继续加强燃煤电厂脱硫，切实加强电厂脱硝。（4）遏制高耗能、高排放行业过快增长。出台新开工项目管理的有关政策规定，相继制定发布了高耗能行业市场准入标准，提高节能环保准入门槛，采取调整出口退税、关税等措施，抑制“两高一资”（高耗能、高排放、资源型）产品出口。

  2006年，国家颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，把能源和环境确定为科学技术发展的重点领域，把全球环境变化监测与对策明确列为环境领域的优先主题之一。

  2007年，国家制定《中国应对气候平均状态随时间的变化科技专项行动》，提出了应对气候平均状态随时间的变化科学技术工作在“十一五”期间的阶段性目标和到2020年的远期目标，对气候平均状态随时间的变化的科学问题、控制温室气体排放的研发技术、适应气候平均状态随时间的变化的技术和措施、应对气候平均状态随时间的变化的重大战略与政策等方面做了重点部署。

  目前，我国已确定重点研究的减缓温室气体排放技术包括：节能和提高能效技术，可再次生产的能源和新能源技术，主要行业二氧化碳和甲烷等温室气体的排放控制与处置利用技术，生物与工程固碳技术，煤炭、石油和天然气清洁、高效开发和利用技术，先进煤电、核电等重大能源装备制造技术，二氧化碳捕集、利用与封存技术，农业和土地利用方式控制温室气体排放技术等。

  “十一五”期间，我国控制固定点源大气污染排放的主要政策表现为工业领域的“节能减排”。中央财政为支持“节能减排”工作出台的措施包括：一是支持十大重点节能工程。推动燃煤工业锅炉改造、余热余压利用、节约和替代石油、电机系统节能和能量系统优化等节能技术改造。仅2009-2010年，中央国有资本经营预算支出32.96亿元，支持电力、钢铁、石油石化、煤炭、有色、建材等重点行业37户中央企业脱硫和循环治污项目183个。二是支持淘汰落后产能。对经济欠发达地区电力、钢铁、造纸等13个高耗能、高污染行业淘汰落后产能给予奖励。淘汰落后产能实行地方政府负责制，财政部会同有关部门依据淘汰落后产能规模确定奖励金额，由地方根据真实的情况安排使用，重点解决职工安置等突出矛盾（具体数据和政策如表2所示）。三是安排主要污染物减排资金，通过主要污染物减排专项资金，支持全国环境监测站标准化建设、国控重点污染源监督性监测运行等。

  通过对欧盟国家固定点源大气污染防治政策的研究，能得出以下结论：第一，欧盟国家的每一项大气污染防治政策都是以法律或法令为基础的，法律一旦颁布实施，相关的大气污染防治措施就可以在欧盟范围内得到很好的执行，具有强制性。第二，欧盟的大气污染防治工作是在欧洲范围内展开的，各国之间具有较强的一致性和协调性，并建立了切实可行的运行机制。第三，欧盟关于固定点源大气污染防治主要的解决方案是寻找并利用清洁能源和可再次生产的能源，而非我国主要是采用的淘汰落后产能等微观规制措施。第四，欧盟减少固定点源大气污染排放更多地着眼于长期的制度建设，多采用经济规制手段，遇到的来自于企业和行业的阻力较小；而我国更看重通过行政手段制定地区和行业的减排目标，对高污染高排放行业采取限制产能等强制性规制手段，执行中遇到的阻力较大且长久来看效果不可持续。

  为实现国家环境保护“十二五”规划的目标，我们对未来我国的政策工具选择提出以下建议：

  （一）重点行业的技术规制。如石油石化、有色、建材等行业的工业窑炉要进行脱硫改造；新型干法水泥窑进行低氮燃烧技术改造，新建水泥生产线%的脱硝设施；新建燃煤锅炉要安装脱硫脱硝设施，现有燃煤锅炉要实施烟气脱硫，东部地区的现有燃煤锅炉还应安装低氮燃烧装置等。加强电力、钢铁等行业减排规制，减少二氧化硫和氮氧化合物等气体的排放。加强设施运行的监管，对不能稳定达标排放的，要限期进行改造。

  （二）严格的标准规制和市场准入规制。提高造纸、印染、化工、冶金、建材、有色、制革等行业大气污染物排放标准，鼓励各个地区环保部门制定更加严格的大气污染物排放标准。重点行业新建、扩建项目环境影响审批要将主要污染物排放总量指标作为前置条件。进一步提升高耗能、高排放和产能过剩行业准入门槛。

  （三）在重点行业试行可交易许可证制度。以石化和电力行业为切入口，每年为石化和电力垄断企业制定大气排污标准量和行业总的排污量，鼓励企业通过清洁生产和技术创新减少排污量。以行业协会为平台，建立本行业大气污染物交易买卖平台，促进全行业减排目标的实现。

  （四）建立公开的污染排放信息公开披露制度。通过向社会公告淘汰落后产能企业名单，敦促公司进行设备改造和技术创新。通过公布重点行业大规模的公司的减少污染排放各项指标的具体数据，促进全社会对重点行业大规模的公司的排放情况做监督。对执行效果好的企业由国家环境基金或财政专项奖励资金进行奖励，对执行效果不好的企业有环境执法部门进行罚款。

  （五）建立区域性大气污染治理基金。我国长三角、珠三角和京津唐地区大气污染严重，建议在重点区域成立专项治理基金，依托区域环保部门进行综合治理。该基金的资产金额来源为相关省份取得的排污费、环境税费以及国际组织、非政府组织、企业和个人的捐赠。基金的主要用途：一是对本区域内新能源利用企业发放补贴，促进非化石能源发展和利用；二是支持本区域工业公司节能环保、碳储存、碳捕获等技术和设备的研发与应用；三是用于区域大气污染治理。