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发布时间：2023-10-17 17:46:43| 来源：乐鱼平台登录
浙江武义重大火灾事故调查报告发布之后，有几篇文章谈到追责，认为消防部门挺冤，被追得相对较重。
今天只聊一个问题。我注意到，《浙江武义伟嘉利工贸有限公司“4·17” 重大火灾事故调查报告》（以下简称“《报告》”）在第五部分“对有关责任人员及责任单位处理建议”的第（二）项“对有关公职人员的处理”中，对消防机构和应急管理部门的有关人员的政务处分是政务记大过和政务降级处分，而住房和城乡建设局、自然资源和规划局、综合行政执法局、经济商务局的处分则是政务警告和政务记过处分。其余四个部门比应急管理部门和消防机构的处分要轻一到两个档次。没有因，何来果？建筑本质安全难道不重要？
结合《报告》经调查认定的概括内容来看，浙江武义伟嘉利工贸有限公司“4·17”重大火灾事故是一起因违法电焊施工引燃违规存放的拉丝调制漆引发火灾并迅速蔓延，业主违法搭建并改变厂房使用性质，导致疏散楼梯、自动消防设施等安全性能条件不符合规范，企业未开展应急救援演练导致人员死亡的重大生产安全责任事故。其实，仅从事故调查组调查认定的高度概括内容来看，似乎就能看出一定的端倪，火灾事故的直接原因是动态的电焊施工，而火灾事故的间接原因则是包括但不限于违反规划、建设施工、消防审验备案、私搭乱建等多方面违背法律规定的行为所共同导致的。为何，消防机构会被放在首当其冲的有责任监管部门的地位上呢？这样做，到底对不对？我们接下来结合《报告》中对责任单位所有一定的问题（主要是违反法律法规行为），并依据各项问题所涉及的法律规范条文一一对照，做多元化的分析。我们应该特别交待的一点是，以下分析不考虑各职能部门的行政作为可能性，即不考虑实际能否对辖区所有单位都检查到位之可能，原因是事故调查报告根本不考虑这一点。
按照《土地管理法》《城乡规划法》《建筑法》等有关规定法律规定，在我国进行工程建设，一般应当取得建设用地规划许可证、国有土地使用权证、建设工程规划许可证以及建筑工程项目施工许可证（俗称“四证”）。“四证”全部办齐是项目正式开工的必要条件。
根据《报告》，涉事厂房为丁类三层钢结构建筑，该建设工程在未取得建设工程规划许可证的情形下开工，违反了《城乡规划法》第六十四条之规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程建设价格百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程建设价格百分之十以下的罚款”。
可见，对于自然资源和规划局而言，其行政执法责任不应仅是《报告》中所提及的“未经规划核实确认“可以一笔带过的，而是应当依上述明文规定对其处罚乃至于拆除。如果拆除了，显然就不会发生火灾。
根据《报告》，涉事厂房未取得建设工程项目施工许可证，违反了《建筑法》第七条之规定，“建筑工程开工前，建筑设计企业应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。”，以及第六十四条之规定，”违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款“。
可见，对于住房和城乡建设局而言，涉事厂房未依法办理建设工程施工许可证，存在失控漏管的情况，如果依法履职的话，完全可以责令其停止施工而将没有资质的施工单位的违法行为遏制在萌芽状态。
根据《报告》，涉事厂房依照《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》（住建部令第51号）不需要消防设计审查、验收的建筑，而属于备案抽查建筑。但其未依法办理消防验收备案，违反了《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第三十三条之规定，“对其他建设工程实行备案抽查制度。其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用”。及第三十四条之规定，“其他建设工程竣工验收合格之日起五个工作日内，建设单位理应当报消防设计审查验收主管部门备案。”以及第三十七条之规定，“建设单位收到检查不合格整改通知后，应当停止使用建设工程，并组织整改，整改完成后，向消防设计审查验收主管部门申请复查”。
可见，对于住房和城乡建设局而言，涉事厂房如果依法进行了消防验收备案，则住建部门会对其进行抽查，抽查不合格的，停止使用建设工程并组织整改，这将对未来的火灾起到很大的阻却效果。
根据《报告》，涉事厂房未依法委托具有相应资质等级的施工单位进行施工，而是委托无资质的个人施工，违反了《建设工程质量管理条例》第五十四条之规定，“违反本条例规定，建设单位将建设工程发包给不具有相应资质等级的勘察、设计、施工单位或者委托给不具有相应资质等级的工程监理单位的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款”。
可见，对于住房和城乡建设局而言，如果其依法履行法定的监管职能的话，则涉事厂房可能不会有恃无恐地按照不符合消防技术标准规范的设计来施工，也不会存在因《报告》中所载明的电梯、疏散通道无实体墙分隔而导致有毒烟气向上蔓延的情况。
根据《报告》，涉事厂房违规变更设计方案施工，在建设过程中对二层楼层板开孔，与设计要求不符，这违反了《消防法》第五十九条之规定，“违反本法规定，有下列行为之一的，由住房和城乡建设主管部门责令改正或者停止施工，并处一万元以上十万元以下罚款：（一）建设单位要求建筑设计单位或者建筑施工企业降低消防技术标准设计、施工的；······”
可见，对于住房和城乡建设局而言，如果其依法履行法定职责的话，则涉事厂房会依法被责令改正或停止施工，并处较大数额的罚款，这会督促涉事厂房不敢有恃无恐地肆意降低消防施工质量，同样也不太会出现《报告》中所载明的导致电梯、疏散通道无实体墙分隔而导致有毒烟气向上蔓延的情况。
根据《报告》，涉事厂房存在不同程度地在消防车通道上私搭乱建的情况。关于私搭乱建的行政立法名目繁多，涉及到乡镇街道、综合执法、公安、消防等各有关政府及职能部门的职能，存在很大的重叠、交叉。因此，除了违反《消防法》第六十条之规定，“单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：（五）占用、堵塞、封闭消防车通道，妨碍消防车通行的；”之外，还涉及违反《城乡规划法》第六十四条之规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。
可见，对于有关部门而言，如果依法履职的话，能够对违建进行罚款或者拆除，显然，消防机构相较于综合执法局而言，其虽然对占用消防车通道的违法行为可以通过代履行的方式强制执行，但显然后者的嫌弃拆除以及罚款更有威慑力。不过，我们也必须承认，对于厂中厂内的私搭乱建，如果消防机构等有关部门未接到投诉举报，也未按计划检查到的话很难发现，对其依法进行处罚也无从谈起。
根据《报告》，涉事厂房的若干消防设施配置不符合标准，这违反了《消防法》第六十条之规定，“单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：（一）消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准，或者未保持完好有效的；“。
可见，如果消防机构依法履职的话，能够对涉事厂房的消防违法行为责令改正并处罚款，至于负有消防安全法定职责的单位在处罚后是否会照单整改，存在不确定性，如果其未整改，因《消防法》并未赋予消防机构对此情形依法责令停产停业的权力，恐也难以杜绝火灾的发生。
根据《报告》，涉事厂房未对安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，以及督促整改，这违反了《安全生产法》第四十九条第二款之规定，“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改”。
可见，如果应急管理部门依法履职的话，则，根据《安全生产法》第一百零三条第二款之规定，对其可以“责令限期改正，处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿”。这样，火灾也不会发生。
根据《报告》，涉事厂房未依照《消防法》确定责任人对消防通道等共用部位进行统一管理，这违反了《消防法》第十八条第一款之规定，“同一建筑物由两个以上单位管理或者使用的，应当明确各方的消防安全责任，并确定责任人对共用的疏散通道、安全出口、建筑消防设施和消防车通道进行统一管理”。我认为，把这一违法行为单独拿出来貌似是没有问题，但实际上，前述的《安全生产法》第四十九条第二款之规定已经将同一建筑物的安全生产统一协调管理职能赋予了出租单位，《消防法》第十八条第一款之规定可被其包含，即出租单位应当依据安全生产法来对共用部位进行统一管理，而不能依据消防法将这个责任交由各方主体进行自由约定。况且，违反《消防法》第十八条第一款，消防机构也只能依据第六十七条规定予以警告处罚。
可见，如果应急管理部门依法对“出租单位未对安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，以及督促整改”这一违法行为进行处罚的话，消防机构对其再依据“未确定责任人对共用部位进行统一管理”进行警告没有任何意义。
根据《报告》，涉事厂房未制定灭火和应急疏散预案，这违反了《消防法》第十六条之规定，“机关、团体、企业、事业等单位应当履行下列消防安全职责：（一）落实消防安全责任制，制定本单位的消防安全制度、消防安全操作规程，制定灭火和应急疏散预案；”，但同时也触犯了《安全生产法》第九十七条之规定，“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款:（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的；”这里，我们不谈消防安全领域的特殊法律适用规则，因为实践中应急和消防两部门监管领域交叉重叠是事实，根本没有所谓的特殊法律适用规则的适用空间。但是你们要知道，对于未制定灭火和应急疏散预案，依据《消防法》只能依据第六十七条予以警告处罚。
可见，如果应急管理部门依法履职的话，可以处以较大数额罚款，以及责令停产停业整顿，而消防机构依法履职的话，则依法只能对单位未履行消防安全职责的违法行为，针对直接负责的主管人员予以警告。
根据《报告》，涉事厂房未组织承租单位开展应急演练，然而有趣的是，《报告》中所援引的法条是《消防法》第十六条之规定，“机关、团体、企业、事业等单位应当履行下列消防安全职责：（六）组织进行有针对性的消防演练；”然而，《消防法》并没有规定单位必须组织承租单位开展应急演练，消防演练和应急演练也一定是有所区别的。那问题来了，《报告》在列举此问题时，应当援引的应当是哪个法律规范呢？实际上还应当是《安全生产法》第四十九条第二款之规定，“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改”。以及第九十七条之规定，“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款:（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的；”。
可见，如果应急管理部门依法履职的话，可以处以较大数额罚款，以及责令停产停业整顿，而消防机构依法履职的话，则依法只能对单位未履行消防安全职责的违法行为，针对直接负责的主管人员予以警告。
根据《报告》，涉事厂房的施工方未组织持特种作业操作证的人员进行电焊作业，这违反了《消防法》第二十一条第二款之规定，“进行电焊、气焊等具有火灾危险作业的人员和自动消防系统的操作人员，必须持证上岗，并遵守消防安全操作规程“。但是，《报告》在脚注中仅援引了《消防法》，而没有援引《安全生产法》第九十七条之规定，“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款:（七）特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格，上岗作业的”。值得注意的是，《消防法》对于未持证上岗电焊作业的行为，除对其依据67条警告以外，还可依据第六十三条“违反规定使用明火作业”处警告、500元以下罚款乃至拘留。而依据《安全生产法》则可对单位处以较大数额罚款乃至责令停产停业。
可见，如果两部门存在依法履职可能性的话，我认为应急管理部门的处罚更厉害，效果会更明显。
根据《报告》，涉事厂房的施工未履行动火审批，这违反了《消防法》第二十一条第一款之规定，“禁止在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火。因施工等特殊情况需要使用明火作业的，应当按照规定事先办理审批手续，采取相应的消防安全措施；作业人员应当遵守消防安全规定“。而《安全生产法》对此并无规定。
可见，如果消防机构依法履职的话，似乎能够在一定程度上遏制动火作业不落实动火审批的现象。
根据《报告》，涉事厂房的施工未进行现场安全管理，这既违反了《消防法》第二十一条第一款之规定，同时也违反了《安全生产法》第四十三条之规定，“生产经营单位进行爆破、吊装、动火、临时用电以及国务院应急管理部门会同国务院有关部门规定的其他危险作业，应当安排专门人员进行现场安全管理，确保操作规程的遵守和安全措施的落实”。根据其第一百零一条之规定，“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关法律法规追究刑事责任:（三）进行爆破、吊装、动火、临时用电以及国务院应急管理部门会同国务院有关部门规定的其他危险作业，未安排专门人员进行现场安全管理的；”。
可见，如果两部门存在依法履职可能性的话，我认为应急管理部门的处罚更厉害，效果会更明显。
根据《报告》，涉事厂房存在违规储存、使用易燃易爆危险化学品的现象，《报告》中对此直接援引的是《建筑设计防火规范》中的条款，即“3.3.6 厂房内设置中间仓库时，应符合下列规定：1 甲、乙类中间仓库应靠外墙布置，其储量不宜超过1昼夜的需要量；2 甲、乙、丙类中间仓库应采用防火墙和耐火极限不低于1.50h的不燃性楼板与其他部位分隔；”。但值得注意的是，这并不属于消防违背法律规定的行为，至于是否属于火灾隐患也是见仁见智的事情。如果消防机构认定其属于火灾隐患，也只能责令限期改正罢了。值得深思的是，应急管理部门作为工矿及危化品的监管部门应不应该对此负有责任？要知道，油漆的致命性并不仅是易燃的火灾危险性，更在于其有毒的烟气和易爆性，这才是危险化学品的特性。这显然超出了消防机构的监管范畴。根据《危险化学品安全管理条例》第二条之规定，“危险化学品生产、储存、使用、经营和运输的安全管理，适用本条例”。以及第二十九条之规定，“使用危险化学品从事生产并且使用量达到规定数量的化工企业（属于危险化学品生产企业的除外，下同），应当依照本条例的规定取得危险化学品安全使用许可证。前款规定的危险化学品使用量的数量标准，由国务院安全生产监督管理部门会同国务院公安部门、农业主管部门确定并公布”。
可见，事故调查组有没有严格核实涉事工厂储存使用的油漆是否达到了数量标准，并是否应当按危化品进行管理呢？显然，《报告》中并未提及此事。如果是的话，则，这显然属于应急管理部门依法履职的范畴，而超出了消防机构履职的范畴。
根据《报告》，涉事厂房未建立事故隐患排除治理制度，这在《消防法》并无规定，而是违反了《安全生产法》第四十一条之规定，“生产经营单位理应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患”。又根据其第一百零一条之规定，“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任:（五）未建立事故隐患排查治理制度，或者重大事故隐患排查治理情况未按照规定报告的”。
可见，如果应急管理部门依法履职的话，则，能够对单位处以较大数额罚款乃至责令停产停业整顿。
根据《报告》，涉事厂房将设计为丁类火灾危险性的1#、2#厂房，出租给家风公司、烨立公司、弘晟木业等作为丙类火灾危险性厂房，涉嫌改变使用性质。
这主要涉及违反了城乡规划以及建设工程方面的法规。因各地区对此类事项的法律规制区别较大，我们以两个地区的文件为例进行说明。首先是，南京市规划局、市消防局联合发布了《既有建筑改变使用功能规划消防联合审查办法》，其中提到，“根据新修订的《消防法》及国家职能划转文件要求，联合审查的主体由公安消防局改为建设主管部门，文件标题也改为《既有建筑改变使用功能规划建设联合审查办法》，正文中涉及到消防部门用词的，也一并调整为建设部门”。其次是，《呼和浩特市既有建筑改造使用功能确认管理办法》也规定了，既有建筑改变原使用功能需要办理建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查的，适用本办法。其中，第八条明确规定，“除本办法第六条、第七条规定以外的其他建筑不得随意改变使用功能，确需改变的，经市人民政府同意相关部门确认后，由自然资源部门按程序办理批复意见，住建部门办理建设工程消防设计审查验收等手续”。
可见，住建部门以及自然资源部门对此存在失控漏管，如果依法履职的话，能够从源头上遏制改变使用性质所带来的系统性风险。
我们对上述17点责任单位存在的问题进行条分缕析的梳理后，我想请问各位读者，你们觉得，这起火灾当中，如果按照目前纪检委在事故追责问责审查时要考虑履职情况与事故原因、危害后果的关联程度的标准来看，哪个部门和事故原因、危害后果之间的关联度更大呢？反正，我认为消防机构的关联度不是最强的那一个。如果有人非得说是，那我认为，这就会导致消防机构在事故问责中的权责明显不对等！消防机构的权力太少，责任太大。
当然，我更想表达的是，我国目前采用的“集体化”问责策略实际上会大大削弱行政问责的效能，并不会有助于促使地方政府改进安全管理和监督效能，还反而会助长监管。这应当引起社会各界的重视。此外，如果对安全监管人员的问责有失公允，也应当启动纠错机制并还其以公道。否则，不适当的问责就会影响应急队伍的整体士气，进而可能损害公共安全，与问责的初衷背道而驰。
武义县4月30日，制定出台了《武义县工业厂房出租管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。其中，罗列了以下内容：
有以下情形的企业厂房不得出租：（2）擅自改变工业厂房用途的；（3）存在环保、安全、消防安全“一票否决”事项未整改到位的；（4）存在违法建筑的；（5）承租的工业厂房。
2.承租企业准入有哪些要求？承租企业涉及的装饰装修、设备安装、生产工艺，应符合出租厂房生产或储存物品的火灾危险性类型等级及有关技术标准和厂房建筑安全。对不符合备案登记要求仍继续出租的，由属地乡镇街道督促限期整改。存在违背法律规定的行为的，由自然资源和规划局、建设局、应急管理局、市场监管局、综合行政执法局、市生态环境武义分局、消防大队等部门按照各自职责依法依规打击处置。请注意，《办法》中的先后顺序，很能说明一定的问题。
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